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  近日,最高人民检察院与中央网信办、国务院食品安全办等食品药品有关部门共同印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》(下称《意见》),为更好发挥《意见》作用,保障人民群众食品药品安全,最高人民检察院第八检察厅负责人接受了记者采访。

  问:出台《意见》的背景和意义是什么?

  答:食品药品安全是重大的政治问题、民生问题,也是重大的公共安全问题。2019年5月9日,中央印发《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》(以下简称《食品安全工作意见》),要求深化改革创新,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,进一步加强食品安全工作,确保人民群众“舌尖上的安全”。

  为助推“健康中国”战略,进一步推进和深化检察公益诉讼工作,最高检先后在全国检察机关开展“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动和落实“四个最严”专项行动,回应人民群众食品药品安全关切,取得显著成效。但食品药品安全面临形势依然复杂严峻,重大食品药品安全问题屡有发生,严重危害人民群众生命健康安全和社会公共利益,需要进一步加强执法、司法力量的协同配合,加大工作力度。最高检与国务院食品安全办、国家市场监督管理总局等行政监管部门进行了充分的协商沟通,达成了广泛的共识,会签了《意见》,就案件线索移送、开展调查取证等工作机制的构建作出了安排。下一步,我们将以会签《意见》为契机,凝聚各方治理合力,为保障食药品安全,切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感贡献检察力量。

  问:请简要介绍《意见》的主要内容。

  答:《意见》共19条,根据食品药品领域公益诉讼和执法司法中遇到的实际困难和突出问题,从线索移送、立案管辖、调查取证、诉前程序、提起诉讼、日常联络、人员交流等7个方面作出了相关规定。具体而言,主要涉及以下几个方面的机制建设。

  一是建立公益诉讼线索移送、会商研判和信息共享机制。积极借助行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的经验做法,逐步建立食品药品领域行政监管与检察公益诉讼信息共享平台。进一步明确对于食品药品安全领域人民群众反映强烈、社会影响恶劣、舆论关注度高的公益诉讼案件线索,应当及时移送检察机关办理。

  二是规范检察机关相关办案流程和机制。在行政公益诉讼中,探索建立管辖通报制度,对于多个检察机关均有管辖权的情形,上级检察机关可与被监督行政机关的上级机关加强沟通、征求意见;明确了根据监督对象立案的原则,对司法实践中存在的“一事多立”等现象予以规范;坚持诉前程序与提起诉讼并重,探索立案后磋商程序,采取听证、圆桌会议、公开宣告等形式,争取诉前工作效果最大化。在民事公益诉讼中,检察机关可以采用多种方式积极支持消费者保护组织提起诉讼;落实中央有关要求,探索提出惩罚性赔偿诉讼请求,并协同食品药品有关部门对建立惩罚性赔偿制度开展联合调研,共同研究提出立法建议。

  三是完善调查取证过程中的协作配合机制。检察机关在调查收集证据过程中要加强与食品药品有关部门的沟通协调,食品药品有关部门应当积极配合协助。食品药品有关部门可以在调查取证、鉴定评估等方面为检察机关办案提供专业咨询和技术支持,检察机关也可以根据食品药品有关部门办案需要或要求,提供相关法律咨询。

  四是明确行政执法机关履职尽责的标准。明确了三个原则性标准,即是否采取有效措施制止违法行为,国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护,是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段。在司法实践中,对于行政执法机关主观上有整改意愿,积极实施履职行为,还要充分考虑环境污染、异常气候、检验能力、监管力量、突发情况等因素对食品药品安全监管工作的影响。行政机关将涉嫌犯罪的案件线索移送司法机关后,对于依法应当作出责令停产停业、吊销许可证等行政处罚的,应当继续履行职责。

  五是建立完善日常联络机制和人员交流和培训机制。文件明确了日常沟通联络、联合专项督查和共同发布案例制度。食品药品有关部门在部署开展专项行动期间,可以邀请检察机关参与专项督察工作,真正形成检察机关与行政执法机关司法、执法工作合力。各方在办案过程中注意收集、共同研究发布典型案例。在人员交流和培训方面,各方可定期互派业务骨干开展岗位交流,定期开展业务交流、培训活动,共同提高行政执法和检察监督能力。

  问:《意见》中“探索立案后磋商程序”与检察建议有什么关系?

  答:《意见》规定了“探索立案后磋商程序”的相关内容。磋商程序是在行政公益诉讼立案后,发送检察建议之前设计的繁简分流程序,该程序的适用一方面可以使案件事实清楚无争议、整改较易的案件得到迅速解决,不需要再向行政机关发送检察建议;另一方面检察机关可以将更多精力放在办理政府及其部门遇到阻力或者需要几家单位协同解决的案件上。

  问:《意见》对食药安全领域公益诉讼调查取证工作作何规定?

  答:修订后的人民检察院组织法赋予检察机关在履行公益诉讼职责中必要的调查核实权,但行使的范围、方式及程序不够明确,也没有规定被调查人员或单位不配合调查的法律责任。调查收集证据缺乏手段、保障不足成为制约公益诉讼办案的突出问题。

  针对实践中食品药品安全领域公益诉讼的调查取证中存在的上述问题,《意见》明确检察机关在调查取证过程中,要加强与食品药品有关部门的沟通协调,食品药品有关部门应当积极配合协助。食品药品领域专业性强,检察机关在调查取证过程缺乏专业知识和技术支持,鉴定难、鉴定贵也成为认定案件事实存在的主要障碍之一,针对这一问题,《意见》提出食品药品有关部门可以在调查取证、鉴定评估等方面为检察机关办案提供专业咨询和技术支持,检察机关可以根据食品药品有关部门办案需要或要求,提供相关法律咨询。我们也将在与食品药品有关部门的协作配合中不断探索,进一步完善符合公益诉讼检察特点的调查取证制度。

  问:对于惩罚性赔偿制度的探索有什么进展?

  答:2019年5月9日,中央印发《食品安全工作意见》中明确提出“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”的要求。根据国务院食安办相关文件要求,该项工作由最高检牵头,最高人民法院、农业农村部、海关总署、市场监管总局、国家粮食和储备局等部门共同完成。

  为贯彻落实中央关于深化改革加强食品安全工作有关改革任务,我们及时下发了贯彻落实通知,要求各级检察机关在食品安全民事公益诉讼中积极探索提出惩罚性赔偿诉讼请求,并与人大、法院、行政机关、消费者保护组织等部门和单位加强沟通联系,通过推动立法、加强理论研讨、建立协作机制等形式,不断凝聚办案共识。但是,在实践中也存在缺乏法律明确规定、认定数额标准不统一、赔偿金管理使用等问题。此次《意见》中明确指出要“积极落实《食品安全工作意见》要求,在食品药品安全民事公益诉讼中探索提出惩罚性赔偿诉讼请求,对建立惩罚性赔偿制度开展联合调研,共同研究提出立法建议。”

  今年8月28日,我们邀请中央依法治国办、国务院食安办、最高法、农业农村部、海关总署、国家市场监督管理总局、国家粮食和物资储备局、中国消费者协会等单位召开了关于探索建立食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿制度第一次座谈会,汇报了最高检贯彻落实改革任务的进展情况,各相关单位也一致表示检察机关对食品安全领域的侵权违法行为的发挥了极大震慑作用,将积极支持检察机关并配合深化探索,推进制度构建。

  我们也将继续深化落实《食品安全工作意见》和《意见》的要求,与相关单位加强互相沟通、联合调研,适时将已经形成的统一认识通过联合发布会议纪要、出台办案指导意见、发布典型案例等方式,不断健全惩罚性赔偿制度,从而推动立法完善。

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